|
Лупайте сю скалу
4 червня Верховна Рада 249 голосами прийняла Постанову «Про основні напрями бюджетної політики на 2011 рік» - так звану бюджетну резолюцію. Вже традиційно для нині діючої правлячої коаліції постанова була прийнята в прискореному режимі. На початку 2000-х років бюджетна резолюція традиційно була предметом затяжної боротьби спочатку між урядом та практично всією Верховною Радою, а у період 2002-2005 років - між урядом та опозицією. В останні роки уряд Юлії Тимошенко не дуже переймався цими формальностями, відразу закидаючи в парламент проект бюджету, причому робилося це вже у вересні. Цього року Верховна Рада проголосувала за бюджетну резолюцію на 2011 рік оперативно і без особливих дискусій.
Представляв проект міністр фінансів Федір Ярошенко. За його словами, у 2011 році уряд очікує зростання ВВП не менше ніж 4,8%. Номінальний ВВП збільшиться на 16,7%, буде сягати приблизно 1,3 трлн гривень. За таких прогнозів уряд планує і наростити соціальні виплати, збільшити капітальні видатки і при цьому скоротити боргові зобов’язання. Ярошенко відзначає, що «досягти такого результату дозволять інноваційні методи управління державними фінансами». Треба розуміти, що «інноваційність» полягає в тому, що уряд готує проект Податкового кодексу, який за межами Кабінету Міністрів ще ніхто в очі не бачив, але саме на його основі збираються формувати держбюджет-2011 року. Виходить так, що уряд Микола Азарова успішно перейняв і навіть вдосконалив «інноваційну» практику уряду Юлії Тимошенко, коли головний кошторис держави готується на неіснуючих законах. Зокрема, можна нагадати, що в минулому році Кабмін готував проект держбюджету 2010 року на основі нової редакції Бюджетного кодексу, який Верховна Рада прийняла, але президент Віктор Ющенко заветував і в дію він так і не вступив. Нинішній уряд пішов далі – Держбюджет пропонують готувати на основі документа, якого ще ніхто не бачив у парламенті, і ніхто не знає, чи буде він прийнятий.
Слід відзначити, що окрім Податкового, нинішній уряд виношує плани зміни й Бюджетного кодексу. На минулому тижні нова редакція Бюджетного кодексу вже була передана до Верховної Ради. Таким чином, до віртуальної доходної бази Бюджету-2011 року країна має шанс отримати ще й віртуальні основи для визначення міжбюджетних взаємовідносин, бюджетного процесу etc.
В цілому ми стаємо свідками чергової кампанії з переписування вітчизняного законодавства. Звичайно, ніхто не може сказати, що вітчизняне законодавство не потребує вдосконалення, проте пропоновані зміни варто б принаймні озвучити, обговорити з громадськістю і експертами, а потім пропонувати до прийняття. Наразі країна опиняється в ситуації, коли уряд пропонує радикально переписати економічне законодавство всліпу, покладаючись на компетентність та моральні чесноти українського чиновника.
При всьому розумінні необхідності реформ для української економіки, необхідності вдосконалення податкового і бюджетного законодавства необхідно розуміти, що поспіх в економічній політиці може мати катастрофічні наслідки.
Незрозуміло, чому уряд не пішов простішим і логічнішим шляхом - для початку кодифікувати податкове законодавство в існуючому вигляді, а після цього зайнятися його реформуванням. Обговорити проблеми з асоціаціями підприємців, роботодавців та профспілками, визначити проблемні точки і тоді пробувати щось коректувати і змінювати.
Проте, не так сталося як гадалося, уряд вирішив іти іншим шляхом – ні з ким не радитись, а ставити економіку перед доконаним фактом. Поставлене завдання докорінного реформування податкової системи та прийняття Податкового кодексу протягом поточної парламентської сесії – себто до липневих парламентських канікул. Не слід забувати, що у випадку прийняття Податкового кодексу в червні, необхідно провести величезний обсяг паперової роботи з підготовки підзаконних актів, зокрема постанов Кабміну, наказів окремих відомств, роз'яснень, і малоймовірно, що її вдасться завершити навіть до кінця року. В результаті у випадку впровадження „пожежними” темпами нової системи оподаткування з колосальними проблемами можуть зіткнутися як платники податків, так і державні органи.
Залишається лише сподіватись, що Верховна Рада не втратить здорового глузду і не буде поспішати виконувати «стаханівські» плани Кабміну Миколи Азарова. Проте існує ризик, що уряду таки вдасться мобілізувати депутатів під гаслами псевдореформування. Поки що навіть депутати від опозиції виглядали непідготовленими до розгляду такого важливого документа. Принаймні предметної дискусії щодо прогнозу ВВП, прогнозних джерел доходів та пріоритетних видатків не відбулось. Унаслідок депутатські пропозиції до урядового проекту «Основних напрямів бюджетної політики на 2011 рік» в основному зводяться до пропозицій «посилити», «удосконалити», «покращити».
Просто калька
Слід відзначити, що якщо плани щодо доходної частини держбюджету створюють враження, що уряд схильний до реформаторського авангардизму і навіть авантюри, дуже нагадуючи в цьому своїх попередників, то плани видаткової частини справляють максимально протилежне враження. Вони максимально консервативні і практично повторюють бюджет цього року, який в свою чергу брат-близнюк бюджету, розробленого урядом Юлії Тимошенко.
Так, незважаючи на заяви президента Віктора Януковича і прем'єра Миколи Азарова про те, що 2011 буде роком реформ, істотних нововведень щодо видаткової частини держбюджету наступного року бюджетна резолюція не припускає. Задекларований в документі намір Кабміну оптимізувати витрати на практиці звівся до пропозиції подальшого скорочення цільових програм держбюджету. Але якими принципами керуватиметься уряд при скороченні держпрограм, наразі не відомо нікому. Більше того, аналогічний пасаж присутній і в законі про держбюджет нинішнього року.
Проте, як виявилось на практиці, до істотного скорочення таких програм справа так і не дійшла. Держбюджетом-2010 фінансується 112 програм, а роком раніше їх було 115. Оптимісти могли б сказати, що це обнадійлива тенденція – економляться кошти платників податків. Проте скорочення цільових програм також вимагає фінансування. Перш за все, необхідно проаналізувати, чому та чи інша програма виявилася неефективною. Окрім того, необхідно розуміти, що в рамках реалізації програм укладаються договори про постачання обладнання і т.д. Для того щоб «згорнути» фінансування програми, держава повинна розрахуватися по всіх договорах, інакше це призведе до збільшення боргових зобов'язань уряду перед постачальниками. Загалом можна сказати, що задекларувати скорочення держпрограм – просто, а от скоротити – майже неможливо.
Окрім скорочення кількості цільових програм Кабмін обіцяє скоротити перелік так званих «захищених» статей держбюджету. Традиційно до «захищених» статей в першу чергу належать витрати на виплату зарплат і пенсій. Такий механізм був вмонтований у бюджетну систему в кінці 1990-х років, коли нерідко розпорядники бюджетних коштів затримували виплату заробітної плати, але при цьому дозволяли собі проведення розкішних ремонтів, закупівлю автомобілів etc. Для того щоб уникнути повторення такої ситуації, витрати на виплату зарплат у держбюджеті зробили «захищеними» і спеціально відзначили, що фінансування цих статей є пріоритетним і має проходити в призначені терміни.
Проте в бюджетній резолюції-2011 не все так просто. З одного боку, справді декларується бажання скоротити кількість «захищених статей», з другого, навпаки – розширити.
Зокрема передбачається, що до переліку «захищених» статей в наступному році, як до речі і в цьому, зарахують витрати на підготовку до проведення „Євро-2012”. Окрім того, «захищеними» стануть витрати на розвиток і реформування армії.
І тут виникають питання, чому саме Кабмін вважає пріоритетним закупівлю нового озброєння, а не закупівлю медичного обладнання для Міністерства охорони здоров'я? Загалом слід зазначити, що механізм «захищених статей» методологічно хибний, про що вже неодноразово говорили фахівці з бюджетної сфери. Вирішити проблему доволі просто – необхідно відмовитися від такої практики і розробити порядок касових виплат держбюджету. Проте і уряд, і парламент надають перевагу розробці планів глобальних реформ замість того, щоб поступово ліквідовувати недоліки бюджетного законодавства.
Дитя без ока
Інфраструктура – улюблена тема як опозиції, так і влади. Поговорити про неї люблять усі.
Відповідно до бюджетної резолюції-2011 у наступному році уряд має намір збільшити в структурі бюджету питому вагу капітальних витрат. Передбачається, що в наступному році капітальні видатки зростуть на третину і складуть 13-14% загального обсягу витрат держбюджету.
При цьому уряд планує, що пріоритетом буде фінансування об'єктів, які забезпечать приріст потужностей в наступних роках. Такі плани, звичайно, добра справа, проте головний приріст капітальних видатків іде на об’єкти „Євро-2012” і який приріст вони дадуть у наступних роках, м’яко кажучи, незрозуміло.
Хоча, безумовно, сам по собі факт збільшення частки капітальних видатків - крок позитивний, особливо у нашій країні, де інфраструктура далека від ідеалу і яку так люблять і влада, і опозиція. Щоправда, є у планах нарощування капітальних видатків і неприємна річ. З загального фонду держбюджету на них виділяється тільки половина необхідних коштів, а решта зі спеціального фонду держбюджету, основне джерело доходів якого - приватизація. А треба пам’ятати, що за останні п'ять років план надходжень від приватизації був виконаний лише в давньому 2005 році, коли уряд Тимошенко спочатку повернув державі неправильно приватизовану «Криворіжсталь», а потім продав її вдруге. Гроші пішли на фінансування дефіциту бюджету, або як люблять говорити представники українського істеблішменту, – на проїдання. Ніякі капітальні видатки від цього не зросли.
На особливу увагу заслуговує позиція уряду щодо фінансування чиновницького апарату. Незважаючи на декларативні заяви президента та прем’єра щодо скорочення витрат на бюрократію, ця позиція жодним словом не згадана в бюджетній резолюції-2011. Можна не сумніватись, що і в держбюджеті-2011 ми побачимо зростання обсягів фінансування чиновників. Найприкріше, що, незважаючи на зростання доходів, український чиновник не стає продуктивнішим.
Традиційний пріоритет урядових витрат наступного року - поліпшення добробуту українців. Зокрема, в черговий раз передбачається збільшити розмір виплати при народженні дитини. Щоправда, на скільки саме, в бюджетній резолюції не зафіксовано. Однак у Програмі економічного розвитку до 2014 року є пункт про те, що з 2011 року при народженні першої дитини державна допомога становитиме 25 тис. гривень, другої - 50 тис. гривень, третьої і кожного наступного - 100 тис. гривень (зараз виплати становлять відповідно 12, 25 і 50 тис. гривень). Не менш традиційно резолюція обіцяє подальше збільшення розміру мінімальної зарплати і прожиткового мінімуму. При цьому уряд особливо не лякають суворі рекомендації МВФ з закликами відмовитися від нарощування соціальних виплат.
Залишається констатувати, що якщо плани уряду і парламентської більшості в соціальній сфері перекочують до закону про держбюджет-2011 у незмінному вигляді, то до збільшення частки капітальних витрат на практиці справа не дійде, оскільки вже традиційно не вистачить фінансових ресурсів.
Підбиваючи підсумки, треба особливо відзначити те, що уряд дотримався норми діючого Бюджетного кодексу і вчасно подав проект бюджетної резолюції до парламенту – досягнення Кабміну Микола Азарова. Його попередниці це не вдавалось. Позитивом, безумовно, є добрі наміри щодо збільшення капітальних видатків, соціальних виплат. Дуже хороша справа - плани скорочення податкового навантаження на економіку, скорочення держборгу. Проте, яким чином можна збільшувати видатки, збільшувати розмір мінімальних виплат і при цьому скорочувати податкове навантаження, пояснити не може ніхто, зрештою, майже ніхто і не цікавиться.
Є і вкрай негативна тенденція – уряд перейняв практику попередників готувати головний фінансовий документ держави на основі неіснуючих документів. На жаль, парламент не спромігся дати адекватну оцінку урядовим пропозиціям. Прикро, але доводиться визнати, що вести нормальну фахову дискусію з урядом в парламенті цього скликання нікому.
Орієнтовні параметри держбюджету-2011
|
Параметри
|
Держбюджет-2010
|
Держбюджет-2011
|
|
Дефіцит
|
5,3% ВВП
|
4,5% ВВП
|
|
Перерозподіл ВВП через бюджет
|
30,9% ВВП
|
30,5% ВВП
|
|
Державний борг на кінець року
|
60% ВВП
|
40% ВВП
|
|
Надання держгарантій
|
4% ВВП
|
3% ВВП
|
|
Видатки розвитку
|
10% всього обсягу видатків
|
13-14% всього обсягу видатків
|
Джерело: «Основні напрями бюджетної політики на 2011 рік» та Закон «Про Державний бюджет-2010»
|
